Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej

Odwołanie od decyzji, a inne możliwości zmiany rozstrzygnięcia

W postępowaniu przed organami administracji publicznej, obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza ona, że strona takiego postępowania – w przypadku gdy nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu – ma prawo wnieść środek odwoławczy od tego rozstrzygnięcia do organu wyższego stopnia. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zwykle zapadają w postaci decyzji, a standardowym środkiem odwoławczym od decyzji jest odwołanie. Strona niezadowolona z wyniku sprawy ma prawo złożyć takie odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Organ wyższego stopnia bada sprawę raz jeszcze, analizując zebrany materiał dowodowy i wydaje rozstrzygnięcie, w którym:

utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji lub
uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
umarza postępowanie odwoławcze.

Jeżeli przepisy KPA nie przewidują, aby rozstrzygnięcie zapadło w postaci decyzji – organ wydaje wówczas postanowienie. Środkiem zaskarżenia od postanowienia jest zażalenie, które wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Wyjątkiem będzie także sytuacja, w której organem I instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub Minister. Wówczas stronie zamiast odwołania przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Jeżeli strona nie złoży środka odwoławczego w ustawowym terminie (14 dni w przypadku decyzji i 7 dni w przypadku postanowienia), decyzja organu staje się ostateczna. Czy mimo to istnieje sposób na zmianę tego rozstrzygnięcia?

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 KPA. Jednakże, w przypadku wystąpienia konkretnych okoliczności istnieje możliwość złożenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji lub o stwierdzenie nieważności decyzji – także decyzji ostatecznych. O tych właśnie szczególnych okolicznościach przeczytamy w Rozdziale 13 KPA.

Uchylenie lub zmiana decyzji

Art. 154 i 155 KPA, stanowiące o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji organu, znajdą zastosowanie w sytuacji, gdy strona nie wnosi uwag co do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ. Zgadza się co do zasady ze stanowiskiem organu, ale z uwagi na zmianę interesu prawnego, która zaistniała już po wydaniu decyzji, powstały podstawy dla przeprowadzenia procesu zmiany lub uchylenia decyzji.

Instytucja zmiany rozstrzygnięcia decyzji jest ujęta w dwóch przepisach: art. 154 i 155 KPA. Oba te przepisy różnią się jedną podstawową kwestią, mianowicie kwestią kształtowania praw strony.

Art. 154 KPA

Art. 154 KPA reguluje przypadek, w którym decyzja, będąca meritum postępowania, nie kształtuje wobec strony żadnego uprawnienia – jej zmiana pozostanie co do zasady neutralna i nie wpłynie na katalog praw przysługujących stronie. W takim przypadku, zgodnie z treścią przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją w każdym czasie zmienić, mając na względzie interes społeczny lub słuszny interes strony. Artykuł 154 KPA w praktyce jednak jest stosowany znacznie rzadziej, niż art. 155 KPA. Z natury bowiem stosunków administracyjnych wynika, że wydawanie decyzji administracyjnych w znacznej części służy przysporzeniu praw stronie.

Art. 155 KPA

Artykuł 155 KPA dotyczy – podobnie jak omawiany wyżej 154 KPA – sytuacji, w której możliwa jest zmiana decyzji organu. Znajdzie on jednak zastosowanie w okolicznościach, gdy zmianie ulec ma decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo. Wówczas, przed powzięciem działań zmierzających do zmiany decyzji w tym trybie, niezbędne jest uzyskanie zgody strony na dokonanie zmiany. Ponadto, pod uwagę będzie należało wziąć także brzmienie przepisów szczególnych oraz interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przesłanki zastosowania

Przepisy zawarte w art. 154 i 155 KPA – oraz bogate orzecznictwo sądów w tym zakresie – pozwoliły stworzyć katalog przesłanek dla możliwości dokonania zmiany decyzji na podstawie ww. przepisów. Na wstępie należy jednak jasno wskazać, iż jeśli istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, to mają one pierwszeństwo przed trybem unormowanym w art. 154 i art. 155 KPA.

Ostateczność

Podstawową przesłanką, na którą zwraca uwagę treść w/w przepisów to kwestia ostateczności decyzji, wobec której strona zgłasza wniosek o uchylenie lub zmianę. W praktyce bowiem w sytuacji, gdy strona nadal może wnieść odwołanie, nie będzie istniała możliwość zmiany decyzji. Odwołanie jako zasadniczy środek zaskarżenia decyzji ma prymat przed trybem zmiany unormowanym w art. 154 i 155 KPA.

Uznaniowość

Drugą bardzo istotną kwestią jest charakter decyzji – organ administracji wydaje bowiem co do zasady dwa typy decyzji: związane i uznaniowe. Pierwszy z nich to decyzje, które organ jest zobligowany wydać w każdym przypadku, gdy stan faktyczny nakazuje zastosować konkretny przepis i tym samym zachować się w określony, ściśle przewidziany sposób. W takim przypadku ustawodawca nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego. Tymczasem decyzje uznaniowe to decyzje, których treść jest w pewien sposób zależna od woli organu. Oczywiście, nadal organ ma obowiązek działać na podstawie i w zakresie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W nawiązaniu do powyższych rozważań należy więc wskazać, że ustalenie czy mamy do czynienia z decyzją związaną, czy uznaniową jest niezwykle istotne dla wykazania czy możemy skorzystać z trybu zmiany uregulowanego w art. 154 i 155 KPA. Zmianie w tym trybie ulegać będą tylko decyzje uznaniowe.

Moc prawna

Po trzecie, istotnym elementem jest kwestia obowiązywania decyzji – nie można zmienić ani uchylić decyzji w trybie z art. 154 lub 155 KPA, jeśli decyzja przestała już obowiązywać (wygasła). Aby zatem można było skorzystać z omawianego sposobu zmiany rozstrzygnięcia, musimy upewnić się, że decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Prawidłowość

Kolejną przesłanką jest prawidłowość decyzji. Jeżeli bowiem chcemy dochodzić zmiany decyzji organu w trybie art. 154 i 155 KPA, oznacza to że podzielamy co do zasady stanowisko organu, nie negujemy wydanego rozstrzygnięcia – a jedynie wnosimy o to, by przez wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, dokonać zmiany decyzji. Ponadto, decyzja wydana przez organ podlegająca zmianie musi być zgodna z prawem – nie może być sprzeczna z przepisem, który stanowił podstawę jej wydania. Innymi słowy, dla możliwości zmiany decyzji na podstawie art. 154 i 155 KPA decyzja pierwotnie wydana przez organ musi być wydana bez jakichkolwiek merytorycznych błędów.

Niezmienność

Wreszcie, niezwykle ważne jest to, że podczas zmiany decyzji organ nie może dokonać modyfikacji tych jej elementów, które stanowią rdzeń całej sprawy tj. przedmiotu, podmiotu, stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Organ w trybie z art. 154 lub 155 KPA nie może zmienić podstawy rozstrzygnięcia, ani nie może adresatem decyzji uczynić innej strony. Oznacza to, że co do zasady decyzja zmieniana i decyzja zmieniona muszą być ze sobą tożsame – zmiana któregokolwiek ze wskazanych powyżej elementów powoduje, że nie można zmienić lub uchylić decyzji w trybie z art. 154 i 155 KPA.

Stwierdzenie nieważności decyzji

Stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem szczególnym, uregulowanym przez KPA w art. 156. W odróżnieniu od przypadków uregulowanych w art. 154 i 155 KPA, opisanych powyżej, postępowanie w sprawie nieważności decyzji dotyczyć będzie zawsze decyzji błędnej, takiej, wobec której strona stawia zarzuty natury merytorycznej. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje poważne konsekwencje prawne – działa bowiem ex tunc (wstecznie), co w praktyce sprowadza się do tego, że decyzję uznaną za nieważną uważa się za nieistniejącą, niewywołującą żadnych skutków.

Stwierdzenia nieważności decyzji będzie można domagać się wówczas, gdy posiada ona wady o charakterze materialnoprawnym, które szerzej zostały omówione dalej w niniejszym artykule. Warto jednak dodać, że owe wady tkwić muszą w treści decyzji, nie zaś w sposobie przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem owej decyzji. W tym trybie będziemy mogli domagać się także stwierdzenia nieważności postanowień, jak również tylko części decyzji (pod warunkiem, że pozostała część decyzji będzie na tyle niezależna, aby mogła być wykonana).

Co także niezwykle istotne, można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej – mimo iż stronie w dalszym ciągu przysługuje prawo do złożenia odwołania.

Przesłanki

Wśród przesłanek, które muszą zaistnieć dla stwierdzenia nieważności decyzji, wyróżnić możemy zarówno przesłanki negatywne, jak i pozytywne. Przesłanki wskazane wprost w art. 156 § 1 KPA są przesłankami pozytywnymi – to znaczy, że ich wystąpienie skutkuje tym, że decyzję należy uznać za nieważną. Zostały one pokrótce scharakteryzowane poniżej. Z kolei przesłanki negatywne, stanowiące o tym, kiedy nie można stwierdzić nieważności decyzji, znajdują się w art. 156 § 2 KPA. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji wtedy, gdy:

od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,
wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jeżeli wystąpią wskazane wyżej przesłanki negatywne, organ nie stwierdzi nieważności decyzji, a ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Naruszenie przepisów o właściwości

Decyzją nieważną będzie decyzja, wydana przez organ niewłaściwy przez wzgląd na przepisy dotyczące właściwości i to zarówno w zakresie właściwości miejscowej, jak i rzeczowej.

Brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa

Zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wszelkie odstępstwa od tej zasady będą stanowiły zatem przesłankę do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa będą z kolei obarczone wszystkie te decyzje, które w sposób bezpośredni i ewidentny stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Res iudicata

Res iudicata, a więc inaczej powaga rzeczy osądzonej, to przesłanka zgodnie z którą nie istnieje możliwość, aby organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, w stosunku do której wcześniej toczyło się już postępowanie zakończone wydaniem rozstrzygnięcia.

Skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie

Kolejną przesłanką pozytywną dla stwierdzenia nieważności decyzji organu będzie jej skierowanie do osoby, której nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Stroną – zgodnie z art. 28 KPA – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, lub obowiązek.

Niewykonalność

Jeżeli z brzmienia decyzji wynika, iż od samego początku – od momentu jej wydania przez organ – była ona w rzeczywistości niewykonalna, wówczas uznaje się, że decyzja taka jest decyzją nieważną. Przyjmuje się bowiem, że jeśli decyzja była niewykonalna w momencie jej wydania, to nie może stać się wykonalna z czasem – owa niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność należy jednak rozumieć zarówno przeszkody natury fizycznej (technicznej) jak i istnienie prawnych nakazów lub zakazów uniemożliwiających zadośćuczynienie rozstrzygnięciu organu.

Wywołanie czynu zabronionego

Decyzja organu administracji powinna zostać wydana na gruncie i w zakresie przepisów prawa, ale także nie stać w sprzeczności z normami prawa karnego. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie, w wyniku którego miałoby dojść do popełnienia czynu zabronionego ustawą karną, prowadzi do uznania tego rozstrzygnięcia za nieważne.

Nieważność z mocy prawa

Wadą decyzji powodującą nieważność z mocy prawa będzie niezgodność merytoryczna wydanego rozstrzygnięcia z brzmieniem innych przepisów, pochodzących m.in. z innych ustaw.

Postępowanie

Organem właściwym w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem wniosku z art. 156 KPA. Jedną z głównych zasad postępowania w prawie administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności, z której wywodzi się reguła, iż organ odwoławczy jest także organem merytorycznym i w wyniku złożenia odwołania ma on obowiązek rozpatrzyć całość sprawy ponownie, tak jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Ta zasada nie znajduje jednak zastosowania w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 156 KPA, organ drugiej instancji bada tylko i wyłącznie czy w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane powyżej. Tym samym nie rozpatruje całej sprawy ponownie.

Podsumowanie

Zmiana lub uchylenie decyzji, a także stwierdzenie jej nieważności, to tryby szczególne, uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego na wypadek konieczności zmiany rozstrzygnięcia organu po upływie terminu na złożenie odwołania. Są to tryby niekonkurencyjne, co oznacza, że nie można stosować ich zamiennie. Z trybu uchylenia lub zmiany (art. 154 i 155 KPA) skorzystamy wtedy, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, a nadto nie negujemy rozstrzygnięcia organu, ale z uwagi na interes społeczny lub interes strony domagamy się zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia. Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji to tryb przewidziany dla tych podmiotów, które dostrzegają wady materialnoprawne w samym rozstrzygnięciu, w tym także takim rozstrzygnięciu, które nie jest jeszcze ostateczne. Mogą one wówczas złożyć wniosek na podstawie art. 156 KPA, w wyniku którego – w przypadku ziszczenia się przesłanek – organ uzna decyzję za nieważną ex tunc.

Kinga Grzelak