|
26 lutego 2021

Spis treści

W ostatnim czasie światło dzienne ujrzał przełomowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. Mając na uwadze ograniczenia wprowadzone po wybuchu epidemii koronawirusa, które spowodowały znaczące straty dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jest to wyrok o tyle istotny, że może otworzyć drogę dla zbiorowych pozwów odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa.

Sprawa rozstrzygana przez Sąd dotyczyła fryzjera, który podczas wiosennego lockdownu naruszył przepisy dotyczące zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzone w drodze obowiązującego wówczas rozporządzenia. Przedsiębiorca przyjął w swoim zakładzie klienta, przy czym ani on ani klient nie mieli założonych maseczek ochronnych. W związku z zaistniałą sytuacją na fryzjera został nałożony mandat w wysokości 500 zł. Dodatkowo, Inspekcja ukarała przedsiębiorcę grzywną w wysokości 10 000 zł. Fryzjer odwołał się do sądu i argumentował, że do zakładu udał się wyłącznie w celu przygotowania dokumentacji do ZUS, z kolei klientem miał być tylko odwiedzający go znajomy, któremu przedsiębiorca przy okazji przyciął włosy.

WĄTPLIWA FORMA WPROWADZONYCH OGRANICZEŃ PRAW I WOLNOŚCI JEDNOSTKI

Sąd uznał skargę za zasadną, jednak z innych względów niż te przytoczone przez fryzjera. W uzasadnieniu wyroku wskazane zostało, że Rada Ministrów nie zdecydowała się na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, a dalej „w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.”Dalej natomiast Sąd podaje, iż:„z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.”

Wątpliwości rodzi zatem forma wprowadzonych ograniczeń. Rozporządzenia bowiem zawierają przepisy o charakterze technicznym, które nie mogą mieć zasadniczego wpływu na wolność lub prawa jednostki. Przeniesienie ograniczeń praw i wolności z ustawy do rozporządzenia byłaby dopuszczalna tylko w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. W tym zakresie warto również zaznaczyć, że nowelizacja ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie miała na celu wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z wolności praw jednostki, ale jak wskazuje Sąd, „polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.”Tym samym dochodzimy do kuriozalnej sytuacji, w której utworzony stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka odpowiada stanowi prawnemu w stanie klęski żywiołowej, choć takowy nie został wprowadzony.

NARUSZENIE WOLNOŚCI GOSPODARCZEJ Z ART. 22 KONSTYTUCJI

Sąd w dalszych rozważaniach podkreślił, że regulacjami rozporządzenia została objęta materia ustawowa oraz, że doszło do naruszenia szeregu podstawowych praw i wolności jednostki, w tym do naruszenia wolności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. wprowadzało ograniczenia działalności gospodarczej, przy czym ograniczenia te polegały na całkowitym zakazie prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zaznaczyć, że upoważnienia ustawowe przysługujące Radzie Ministrów pozwalały jedynie na czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, nie pozwalały natomiast na ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Jak zostało wskazane w wyroku „ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).”

Ponadto, Sąd wskazuje, że żadne upoważnienie ustawowe „nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.”

Co prawda, Sąd zgodził się z tym, że oceniane nakazy, zakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, jednakże tryb ich wprowadzenia „doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia”.

NIE TYLKO WSA W OPOLU. KOLEJNY SĄD STWIERDZA NIEKONSTYTUCYJNOŚĆ PRZEPISÓW EPIDEMICZNYCH

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nakaz zakrywania nosa i ust wydany w drodze rozporządzenia narusza konstytucyjne standardy. Sprawa dotyczyła mężczyzny, który przebywając w towarzystwie kolegi, nie zastosował się do obwiązującego nakazu noszenia maseczki. W związku z tym mężczyźnie wymierzono karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Skarga, która wpłynęła do Sądu została uznana za zasadną. Jak wskazano w uzasadnieniu, okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, jednak wątpliwości budzą kwestie prawne, mianowicie to czy ukaranie za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust jest dopuszczalne.

Podstawą nakazu zakrywania nosa i ust było ówcześnie rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. Jak zauważył Sąd nakaz ten miał charakter powszechny, w związku z czym wykraczał poza ustawową delegację. „W ocenie Sądu, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować”. Oznacza to, że obowiązek noszenia maseczki ochronnej został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie kary pieniężnej należy uznać za niezgodne z prawem.

MOŻLIWOŚĆ OTRZYMANIA ODSZKODOWANIA OD SKARBU PAŃSTWA

Biorąc pod uwagę szkody wyrządzone przez lockdown oraz fakt, że wprowadzone ograniczenia miały miejsce bez podstawy prawnej, nasuwa się pytanie o odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 417 § 1 Kodeksu Cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Warto w tym względzie przypomnieć, że ingerencja Rady Ministrów w wolność działalności gospodarczej, nie powinna być na tyle daleko idąca, że całkowicie jej zakazuje. Jak wskazuje doktryna ,,istota prawa lub wolności zostaje naruszona, gdy regulacje prawne – nie znosząc danego prawa (lub wolności) – w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego.” W związku z tym, jeżeli konstytucja dopuszcza wyłącznie możliwość ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, to całkowite uniemożliwienie prowadzenia jej przez określony czas zbliża się do swego rodzaju „wywłaszczenia” z danego prawa. Natomiast na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie rodzi obowiązek odszkodowawczy.

Dodatkowo, obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa może powodować niewprowadzenie przez rząd stanu klęski żywiołowej. Możliwość dochodzenia roszczeń wynikałaby wtedy z ustawy o wyrównaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. W związku z tym, mamy do czynienia z zaniechaniem legislacyjnym. Zgodnie z art. 417 § 4 jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody w postępowaniu sądowym. Z kolei orzecznictwo jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za niewydanie aktu normatywnego wymienia:

  1. istnienie przepisu prawa przewidującego takie wymaganie,
  2. niewydanie aktu normatywnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu, oraz
  3. stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania takiego aktu.

Mając na uwadze powyższe w najbliższym czasie możemy prawdopodobnie spodziewać się fali pozwów zbiorowych, przede wszystkim podmiotów z branży hotelarskiej czy z branży fitness.

JAKIE BĘDĄ SKUTKI WYROKÓW?

Skutków omawianych wyroków nie sposób jednoznacznie przewidzieć. Jednak bez wątpliwości pozostaje fakt, że nadal nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego. W związku z tym ograniczenia polegające na zamykaniu działalności gospodarczej dalej, w świetle przytoczonego wyżej uzasadnienia, naruszają Konstytucję. Jak się okazuje, także obowiązek zakrywania nosa i ust nie spełnia wymogów ustawy zasadniczej. Być może konsekwencją będą liczne pozwy zbiorowe skierowane przeciwko Skarbowi Państwa.

Obowiązujący lockdown jest bowiem źródłem ogromnych strat dla przedsiębiorców, którzy nie mogą swobodnie prowadzić swojej działalności gospodarczej. Należy również zauważyć absurd kar pieniężnych, które zostały nałożone na skarżących. Kwoty 10 000 zł oraz 5 000 zł są zdecydowanie niewspółmierne do skali popełnionego czynu. Uzasadniona zatem wydaje się być rosnąca frustracja zarówno wśród przedsiębiorców jak i zwykłych obywateli. Czy konsekwencją wydanych wyroków będą roszczenia wobec Skarbu Państwa? Czas pokaże. Tymczasem, należy bacznie obserwować czy na horyzoncie nie pojawią się nowe orzeczenia, stwierdzające niekonstytucyjność przepisów epidemicznych.